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试论农村非法买卖土地问题的解决——蔡国辉
      2007年01月08日 09时46分 
   [ 相关资料 ]  主题分类: 土地房产 
 “非法买卖”相关资料:新闻动态 法规文件 典型案件 论文文献
 
  【内容提要】在当前农村,很多村庄在各种利益的驱使下,违法拍卖了村里的诸如“四荒“之类的土地使用权,造成村里土地资源的极大浪费,并损害了农民的利益,这种现象非常普遍。本文分析了农村非法买卖土地问题的症结所在,就如何处理非法拍卖土地的问题,提出了法律方面的解决方案,并且提出了预防非法买卖问题出现的建议。

  【关键词】非法买卖 农村 土地使用权

  笔者之所以选择这个题目为写作主题,是在偶然与人聊天时听说农村的买卖土地的问题现在很严重,才想起要写这方面的文章,笔者2006年在参加由中律原咨询(北京)有限公司出资、西北政法大学承办的农村法律援助项目。在去做农村法律援助之前,我们接受了学校的有关的法律援助方面培训,在培训课上,学校负责这个法律援助项目的老师告诉我们在永济市有一个村保存了三十年人民调解资料①。后来我们这个组9月份去了这个村,我们这一组在山西省永济市蒲州镇蹲点做农村法律援助的,所说的这个村是邻近的张营镇黄龙村,由于是第一次去,主要是了解一些基本情况,我在和同来的张营镇司法姚所长聊天时,他提到了农村非法买卖土地问题的严重性,并说明这种情况在我国农村,是一种普遍现象,在永济市很多农村村委会为了增加农村的经济收入,千方百计地把农村集体所有的土地的土地使用权转让出去,比如拍卖荒山、荒滩、水面等土地资源,形成了一股买卖土地的风气。以至于到了最后阶段,有的村庄里只剩下农民的耕地。在拍卖过程中形成了恶性竞争,有的村庄为了把土地卖出去,不惜以不可思议的低价转让出去,更有的村庄转让土地的使用权年限极长。结合笔者走访的几个村庄,姚所长所言非虚,笔者走访的南文学村上任村委会就以非法的手段以极低的价格转让了长达七十年的土地使用权。这还是笔者了解的一个比较极端的例子。与姚所长的一席谈话,使我产生了要写一篇非法买卖土地问题的文章。非法买卖土地的问题确实比较严重,它使农村村庄可利用的土地资源减少,不仅给村委会的运作造成了麻烦,而且如果在农村土地买卖中非法转让的土地占到了一定比例,必将极大地损害农民的利益,破坏了农村的经济秩序,对农村的稳定造成威胁,不利于和谐社会时期的新农村建设。

一、非法买卖土地案例的介绍

  笔者作为西北政法学院农村法律援助项目组的一名成员,在山西省永济市蒲州镇蹲点做农村法律援助,在工作过程中,接触到了几个比较典型的非法买卖土地的案例,其中有两个村具有代表性,第一个村是小寨村,距离镇政府比较近,它是笔者在做农村法律援助时走访的第二个村庄,据我们所在司法所所长介绍说,这个村有个农民协会,农民协会办得有有声有色,在当地很有名气,中央领导曾来这里视察这个村的农民协会的建设②,我们去走访的时候还碰到了来这里支教的华侨子弟、留学生和山西理工大学做农村实践的本科生③。村里的村长是农民协会郑会长的丈夫。小寨村确实是一个人文风貌很不错的村。我们那天去的时候村长不在村里,也许是巧合,我们刚进村打算走访第一家农户时就碰到了农民协会的郑会长,④我们在与郑会长谈话中,我们得知上任村长兼村支书在利益的驱使下,没有通过村民代表大会的同意,私自把村里的大部分土地(不包括耕地)使用权卖出去了,到现在村里也没有解决这个问题。在走访农户时我们了解到现任村长是通过民主选举出来的,在村里很受拥护,被走访的一个农户是个退伍军人,在部队入了党,采访他时,他反映村里以前曾举行村委书记选举,但没有结果,现在村里没有村委支书。我们结束对小寨村的走访后,去村口的农民协会门市部等车时,正好碰上谢村长,我们就又采访了谢村长,谢村长向我们简要介绍了村里的基本情况,也说到了村里的土地问题,由于村委书记的霸道作风,村里许多土地被卖出去了,村里反对的人不少,但没有人敢公然反对,卖土地所得的钱也不知去向,由于村委会缺钱,村里小学建设无法向包工头付款,导致小学的校门被包工头封死,村里的小学生无法上学。这个现象持续了几十天,到后来村委会给包工头作出担保,包工头才同意砸开校门让学生在学校的空地上学。第二个村是南文学村,距离镇政府比较远,是笔者后期走访的一个村庄。南文学村是个靠种植经济作物为主要收入来源的村,村里主要种植棉花、芦笋、葡萄⑤。现任村长也是经村民民主选举出来了的,村长以前是个生意人,做生意发了一点财,后来参加了村委会选举,当上了村长,葡萄由村长引进的,村长介绍说,引进的葡萄和市面上卖的葡萄品种不同,这种葡萄品种好,卖的价钱是普通葡萄的二三倍,而且销路不成问题,到了丰收的季节,浙江的客商就会来这收葡萄。之所以会引进这种葡萄是因为这种葡萄不占地,而且卖的价钱高,比较划算。村里的土地(不包括耕地)都快被上任村委会卖光了,现在的工作不好做,引进种植这种经济作物可为土地不多的南文学村村民增加收入。上任村委为了把土地卖出去,不惜以极低的价格和极长使用年限非法转让,有的土地甚至以几十元一亩的价钱卖出去,使用年限有的达到了七十年。到了他这届村委,村里几乎没有可用的土地剩余。在和村长谈话时,村长指着附近的村委会办公的场所说,连这个地方也卖出去了,现在村委连个办公的地方也没有。当问及为什么不采用法律手段来处理非法买卖土地问题时,村长说这牵涉到乡政府有关人员问题,在买卖土地过程中有些乡政府干部插手其中,没处理好这个问题,得罪了人今后工作不好开展⑥。

二、非法买卖土地问题的法律分析

  1、非法买卖土地的原因

  在我国,法律规定农村土地属于集体所有,农村的土地所有权不能转让,但农村集体所有的土地使用权可以依法转让。出卖农村集体土地使用权本来是无可厚非的事,它有助于增加村集体的经济收入、可以有效地利用村庄的闲置土地,可以用出卖集体土地使用权所得的钱来做一些对村民有益的事情,比如一些公益设施的建设,如改造小学、硬化农村的路面。农村集体土地使用权的可转让性也为那些拥有资金的投资人提供了投资领域,让闲散的资金有了出路。但是目前在农村中存在的非法买卖集体土地使用权的行为与当初国家鼓励农村买卖集体土地使用权的宗旨完全违背,成为了一些掌握村庄权力的人中饱私囊的工具⑦

  非法买卖土地⑧的行为之所以存在,必有其存在的理由。结合二个案例来看,笔者认为存在着三种原因,第一是村委会为了增加村里的收入,在买卖土地时没有经过正常程序就将土地卖出去了。例如南文学村的情况就是如此。南文学上届村委会为了增加收入,不惜代价将村里的土地低价出卖出去;第二是掌权的村干部(一人或几人)为了一已私欲,私下将土地非法转让出去。小寨村就是如此,上届村支书兼任村长,权力大,无人制约,他一个人就敢将村里的土地卖出去,将所得的收入大部分贪污⑨;第三是乡镇干部伙同村干部私下将土地非法转让出去。比如南文学村,就如现任村长所说村里土地的出卖有乡镇干部的份,得到他们的支持。不管哪种形式,都是在利益的驱使下以非法的手段将农村的土地非法转让出去。都是违反《土地承包法》第四十八条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”的规定。前面所述的三种情况将土地承包出去都没有经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,存在违法情况。

  2、非法买卖土地问题的法律解决方案

  在现实中,有些人意识到非法买卖土地的问题不合理,但因不具有法律知识,没有意识到这是一个法律问题,他们的传统的解决途径是向政府反映,希望政府出面来处理,存在等、靠、要等落后的思想。但是政府不包办一切,没有力量处理一切农村问题。而且部分乡镇干部还是非法买卖土地的参与分子,如果希望这些乡镇干部来解决非法买卖土地问题无异于是缘木求鱼。村委会动用法律手段解决非法买卖土地问题,既怕得罪乡政府干部,又对法律解决非法买卖土地问题比较陌生,所以大多数存在非法买卖土地问题的村庄没有积极用法律手段来解决非法买卖土地问题。小寨村和南文学村的非法买卖土地问题就一直存在了好多年,村委会没有解决办法,只好让它搁置在那里。

  对于违反法律的行为,应该用法律手段来解决。目前我国的法律系统比较完备,对于各种违法行为都有相关的规定。我国《民法通则》第七十条第五款规定“违反法律或者社会公共利益的民事行为无效”,非法买卖土地都是要签订土地承包合同,而土地承包合同大都是和外村人外村单位签订的,法律规定承包给外村人或外村单位的土地承包合同是要经过村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意才能签订的,没有经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意签订的,是违反了《土地承包法》的,这种情况适用《民法通则》第七十条第五款的规定,所以非法买卖土地的承包合同是无效的。现在的许多非法买卖土地的承包合同都是这种情况,当事人完全可以向法院起诉,要求法院确认非法买卖土地的土地承包合同无效,从而收回土地承包权。针对村干部侵占买卖土地款的问题,刑法里有一个罪名:职务侵占罪。村干部侵占土地款行为达到一定数额就构成了职务侵占罪。对于村干部的侵占行为完全可以由村委会或者村民等利害关系人向检察院举报,由检察院侦查,向法院提起公诉,法院将按照法律来惩处这些贪污买卖款的行为。对于未构成职务侵占罪的村干部,也可以通过法律手段将他们侵占的金钱追回来。对于和村干部一起侵占非法买卖款的乡镇干部可以将他们作为职务侵占罪的共犯将他们绳之以法。

三、处理非法买卖土地问题的建议

  对于非法买卖土地问题光有法律的制裁是不够的,毕竟法律本身有它自己的缺陷。防止非法买卖土地问题的出现应该多管齐下,同时采取多种有力的措施才能收到较好的效果。笔者认为可采取以下多项预防措施。

  1、加强村干部和村党委的为村民服务意识和法律维权意识。之所以会发生村委会非法买卖土地的行为,主要有两点一是村干部为村民服务意识不强,二是村干部的法律意识不强。村民被选上村干部后,把自己凌驾于村民之上,以官老爷自居,官本位思想严重。对村民的正当的法律权利忽而不视,在决定村里事务时,本应当由村民代表大会决定的事情,在村委会里就决定了,也不向村民通知。甚至有掌握实权的村干部为了中饱私囊,一个或几个人就决定应当由村民代表大会决定的事情,为村民服务的意识荡然无存,比如小寨村的村委书记。政府应该加强对村干部和村党委的为村民服务的培训和教育,做好预防工作,防止非法买卖土地问题的出现。另外对于村干部和村党委还应该加强法律知识的培训,对村民加强普法教育。增强他们的法律意识,一旦出现了非法买卖土地问题,村干部、村民就可以自己拿起法律武器维护自己的合法权益。

  2、完善对村委会的监督机制。村庄会发生非法买卖土地的问题,与村委会缺乏监督机制有关,如果在非法买卖土地问题出现之前,有人出来制止,非法买卖土地问题出现的概率就会降低很多,目前很多农村没有对村委会的专门监督机构,有了专门针对村委会的监督机构,村委会在非法行使权力时就要三思而行,从而尽可能把非法买卖土地问题消灭于萌芽阶段。目前在有些村庄成立了专门的监事会,这些监事会由退休老干部、老教师、老党员,致富能手,人大代表,政协委员等人员组成,切实加强了村委会的监督和管理,对于预防出现非法买卖土地问题起到了一定的作用。⑩

  3、加强乡镇政府干部的人民公仆意识,树立为人民服务的观念。在非法买卖土地问题中,政府干部的影子不断浮现,村干部在非法买卖土地时为了防止乡镇干部的出面干涉,往往将乡镇干部拉进来,与乡镇干部形成利益共同体,导致许多村庄向乡镇政府反映非法买卖土地问题时,得不到正常的回应。加强对乡镇干部的法律意识,培养他们的人民公仆意识对于防止非法买卖土地问题的出现有着极大的作用。它可以拿掉非法买卖土地问题的保护伞,使得非法买卖土地问题的变得容易解决。

四、小结

  非法买卖土地的出现一方面反映了目前村庄治理的缺陷,暴露了村干部在利益诱惑面前缺乏自制力,同时也为乡村治理提出了一个难题,即如何防止这个问题出现,解决这个难题和法律途径是存在的,但那只是亡羊补牢的措施,为了做到在问题发生之前就把问题消灭。必须采取预防措施。本文建议的三条措施可以收到一定的预防作用。

  【作者介绍】西北政法学院研04级硕士研究生,西北政法学院2006年农村法律援助项目山西省永济组成员。

注释与参考文献

  ①到张营镇黄龙村考查人民调解资料是我们法律援助项目的一个内容,黄龙村老书记朱福星做了三十年的人民调解工作,经他手处理的调解案件大都有保存。

  ②在小寨村我们看到了有关中央领导和山西省各级领导来这里视察的宣传册,其中就有他们与村里的农民协会会长的合影。

  ③这些做农村援助的学生和热心农村援助的人员都住在农户家里,华侨、留学生有来自美国、也有来自加拿大,还有来自东南亚国家,为了共同的目的――援助农村而来到这个村。

  ④郑会长是一位小学老师,是在协助其爱人卖化肥过程,意识到农民缺少组织,先是组织了妇女协会,后来由于男性村民的加入,又把协会名称改为农民协会,并在政府正式注册。

  ⑤我们走访的几家农户都说明这个村引进了葡萄种植,而且葡萄卖的价钱还不错。

  ⑥在我和张营镇司法所姚所长谈话中,据他说,确实存在着乡政府干部插手农村非法买卖土地问题。

  ⑦典型的例子就是小寨村和南文学村,在小寨村是村支书非法买卖土地,在南文学则是上届村委会非法买卖土地。

  ⑧本文讨论的非法买卖土地的行为是指村委会或者村长违反《土地承包法》规定将村集体所有的土地的承包权卖给外村承包人的行为。

  ⑨在小寨村里走访时就有村民议论,老村支书将大部分非法买卖土地的钱贪污了。

  ⑩本文提出的建立村委会的监督机制的设想来自于习文2005年发表于《检察风云》第21期的《村官腐败制衡监督是关键》

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