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杨永苏——构建新时代中国特色社会主义权力监督体系研究
      2018年04月02日 16时50分 
   [ 相关资料 ] 　主题分类: 机关事务 
　“权力监督”相关资料：新闻动态　法规文件　典型案件　论文文献
 
　　【内容提要】随着中国特色社会主义新时代的到来，人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾，人民对国家政治的关心和参与的要求也日益增强。深化国家政治体制改革，进一步加强党的建设，完善民主，让人民来监督国家权力，使国家机关更加积极奋进，是实现我们党第二个百年奋斗目标的必然要求。

　　【关键词】新时代 中国特色社会主义 权力监督

　　党的十九大为党和国家谋划了全新的发展战略，全国人民在中国共产党领导下，以昂扬的意志，走向了新时代。随着人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分的发展之间的矛盾成为我国社会的主要矛盾，人民对执政党提出了更高更严的要求。进一步深入研究和加强国家治理体系建设，建立科学高效的国家权力监督制度，全面规范国家权力运作，是实现十九大提出的新任务、新目标的有力保障，更是国家走向新时代的基本要求。为此，本文拟从现实和发展的角度，对我国监督体系建设进行探讨与研究。

一、我国监督体系的现状

　　（一）我国现行监督体系概述。

　　1、党内监督。

　　（1）党委监督。中国共产党是中国革命和建设事业的领导者，无论是立法、行政、司法还是党的工作机关，都实行党委、党组领导下的民主集中制，党委、党组书记具有最终决策权。其行使着对本级党组织及各项工作的绝对领导权和监督权，作出的决定和建议具有很高的权威性，并获得上级党组织及其他决策机关的尊重与支持。

　　（2）专门监督。纪律检查委员会是中国共产党内部专门监督机关，按照党的纲领、章程和相关纪律对本行政区域内党组织和党员实施监督，受同级党委领导，向同级党委和上级纪委汇报工作，接受工作任务，执行工作决定。

　　（3）党内层级监督。“下级服从上级，全党服从中央”是中国共产党层级监督的基本模式，下级党委受上级党委的领导和监督，接受上级党委的任命和工作安排。

　　（4）党员民主监督。各级党组织实行少数服从多数的民主集中制原则，在形不成多数意见的情况下，实行党委、党组书记的最终决策权，通过这个原则确保决策的民主性与集中统一性，监督党委、党组的权力扩张与滥用。党员对党委和党组决策有意见，可以向同级党委、党组、上级党委提意见、建议和举报，由该级党委、党组按照相关程序进行监督。

　　2、国家监督。

　　（1）立法监督。法律是社会成员行为及权利的规范，法治社会，为确保法律制度的良善、科学与有效实施，成立了专门的立法机关来制定法律和监督法律的实施。在我国，立法机关分别有市（州）级以上人民代表大会及其常务委员会、中央人民政府、省级人民政府、市（州）人民政府、较大的市人民政府、中央各部委局、自治县人大和政府。这些立法机关通过制定法律、法规、规章来规范国家和人民权利及行为，监督社会成员按照规范来实施活动，确保社会公平公正，维护社会发展有序高效。全国人民代表大会为国家最高权力机关，监督其他国家机关按照宪法和法律实施权力和承担责任。各级地方人民代表大会为本行政区域内最高权力机关，监督其他国家机关及部门依法行使权力和承担责任。

　　（2）司法监督。我国司法机关包括各级人民法院和各级人民检察院，它们按照宪法和法律规定独立行使审判权和检察权，监督公民、法人和其他组织遵守国家法律，惩治违法犯罪，确保社会公平公正，促进国家和社会法治化。

　　（3）行政监督。行政机关为执行机关，按照国家法律、法规、规章、政策来发展经济，治理社会。社会成员受其管理和监督。目前我国的行政监督主要体现在以下方面：

　　第一、制度监督。主要是通过制定和实施国家法律制度来监督公民、法人和其他组织开展活动。制度制定有立法和制定政策，立法上除了制定国家法律法规的实施条例和细则外，还按照本行政区域或系统行政管理的需要，制定自己的法规或规章，确保本行政区域或系统经济社会运行有序，发展有力；政策制定上主要表现为规范性文件的制定，通过规范性文件的制定，使国家法律、法规、规章进一步具体化和可操作化，使国家法律社会治理工具性更加完善和升华。制度实施主要表现为将国家法律、政策付诸实践，使国家法律的工具性升华为生产力，实现经济社会的健康高效发展。

　　第二、行政层级监督。我国行政上的层级监督主要表现为上级行政机关对下级行政机关的监督，行政机关对自然人和组织的监督。上级行政机关对下级行政机关的监督表现为中央政府对各地方政府的监督和上级地方政府对下级地方政府的监督，各级政府对其组成部门、直属机构、工作机构的监督，上级行政主管部门对下级行政主管部门的监督，行政主管部门对行政相对人的监督。

　　第三、专门监督。专门监督主要是指监察机关的纪律监督，审计、财政机关的经济监督，复议机关的事后监督。

　　（4）社会监督。

　　第一、参政党监督。主要是指各民主党派的民主监督。

　　第二、公民、法人和其他组织的民主监督。主要是公民、法人和其他组织按照宪法、法律规定，向有关国家机关举报、报案、控告、批评和建议等行为。

　　第三、舆论监督。主要是指新闻媒体对国家机关、组织、自然人依法实施的宣传报道、信息披露等监督行为。

　　国家监督以党委、党组决议的形式，由各监督机关按照法定程序进行。

　　（二）党内监督与国家监督的关系。

　　1、党内监督是国家监督体系的特殊组成部分，国家监督具有普遍性，党内监督具有特殊性。从广义上说，国家监督是指国家体制范围内的一切监督，包括立法、行政、司法、舆论和各政党内部监督，中国共产党是中华人民共和国的组织机构，其内部监督属于国家监督体系的组成部分。同时，执政地位决定，中国离开了共产党的内部监督，国家监督就不完善、不健全，甚至难以到位。所以说它是国家监督体系中的特殊组成部分，具有不可替代的特殊性。

　　2、党内监督领导国家监督。一是中国共产党是中华人民共和国的缔造者和领导者，更是国家制度的制定者和执行者，各国家监督机关在党委、党组领导下开展工作，对党负责，受党监督，其监督的方向、目的都是党的意志的集中体现，离开了党的领导，国家监督就失去了中国特色社会主义性质和意义，更离开了社会主义现代化建设的战略需要。二是中国共产党是全心全意为人民服务的党，国家监督离开了全心全意为人民服务这个宗旨和党的路线方针政策的引导，国家监督就偏离了正确方向。

　　3、党内监督具有自律性，国家监督具有他律性。从监督这个概念来说，就是通过外部力量来实现对个人和组织的约束和规范，削弱其私欲，强化其公心，使整个国家有效地运行在制度的轨道上。所以说，国家监督具有他律性。如果将国家监督视为不同监督个体的组合，共产党的内部监督就是该组合体的一部分，其监督过程完全是自我过程，没有国家力量要求和强制的成分，全体党员通过民主集中，形成党的纲领、章程和纪律，党通过这些内部制度来要求和约束自己的组织和党员，使他们全心全意为人民服务。普通公民要想加入这个队伍，就必须按照这些标准来修炼和提高自己，这个过程完全是个自觉的过程，没有任何外部压力。对违纪者，只要在法律允许范围，国家不介入，由党自己按照纲领、章程和纪律来处分。所以说党内监督具有自律性。

　　4、国家监督具有程序性，党内监督具有终局性。无论是立法、行政还是司法，国家监督都是按照法律程序来进行，立案—调查—移送—逮捕—起诉—审判—执行等，而党组织或党员违反了纪律和法律，党委、党组可以直接作出处理决定，结束案件的调查审理；同时，在国家监督中的每一个环节，都体现着党的领导和监督，党委、党组决定在哪个环节结案，本案监督程序就到此结束，虽然该决定具有法律性质，但无不体现着党的集体意志。

　　5、党内监督与国家监督即相互联系又相互制约。相互联系上，党内监督是国家监督的重要组成部分，作为执政党的共产党，其对党组织及党员的监督效果，直接关系到其他国家监督的效果。无论是立法、行政还是司法，都是党委、党组领导下的国家机关，党内监督到位，党员就廉洁无私和积极奉献，其组成的党委、党组就廉洁无私和积极进取，其领导下的国家监督机关就威加海内，监督就有力有效；监督不到位，党内腐败就滋生蔓延，由腐败党员组成的党委、党组，其领导下的立法、行政、司法机关就不可能清廉，更谈不上监督的效果。充满了腐败分子的国家机关，更容不下社会的监督，一个失去了监督的国家，其结果就是衰败与灭亡。另外，良好的党内监督也离不开良好的国家监督，党内监督是国家监督的重要组成部分，党内监督的依据是党的纲领、章程和纪律，国家监督的依据是国家法律。一旦党员行为超越纪律规范上升到超越法律规范，就得由国家按照法律规范来进行监督和惩治。如果没有国家法律监督机关的支持，党内监督就达不到应有的监督和惩治效果，违法乱纪行为就会肆虐和猖狂；如果党内监督取代了国家监督，党就成了凌驾于法律之上的特殊政党，法律就失去了社会规范作用，失去了法律规范和公平公正的政党就会被人民所抛弃，国家就会动乱甚至灭亡。相互制约上，党内监督属于国家监督的组成部分，法律是社会行为的规范，一切社会成员都必须对其尊重，受其约束，从这个意义上来说，纪律基础上的党内监督应服从法律基础上的国家监督，按照法律面前人人平等和法无规定则自由的原则，只要党员的行为达不到违法程度，就不应该受到惩罚，国家监督就可以介入党内监督，使违纪者免受惩罚。另外，中国共产党是中华人民共和国的执政党，党的路线、方针、政策直接决定着国家的发展方向，党内监督不到位，国家监督就会受到影响，甚至难以进行。而党内监督效果又取决于党对监督的重视程度，重视程度高，监督效果好，重视程度不够，监督效果差。在严格的党内监督下产生的国家监督机关党委、党组，其党性、原则性和法律性强，其领导下的国家监督机关就是一个党性、原则性和法律性极强的监督机关，其对国家权力的监督效果就显著；党对党内监督重视不够，监督效果就差，其产生的国家监督机关党委、党组党性、原则性和法律性差，甚至是腐败的党委、党组，在这样的党委、党组领导下的国家监督机关，其监督效果很差，甚至腐败。前苏联和东欧共产党领导下的国家监督就是这个结果，最后直接导致了共产党退出政治舞台。另外，法律的社会行为规范性，决定任何政党都必须将自己的行为纳入国家法律规范范围，党的纲领、章程、党委、党组的意志都必须尊崇国家法律，一旦不符合国家法律，国家监督就可以加以取缔，并追究法律责任，从而使党内监督的自律性受制于国家监督的他律性，党内监督的特殊性受制于国家监督的普遍性。

二、现行监督体系存在的问题

　　（一）重堵轻疏的监督模式，使监督机关疲于奔命，违法乱纪行为监而不绝。

　　1、对党员和干部素质培养重视不够，理想信念淡漠和退化。随着党的工作重心转入经济建设，党对新加入的成员思想要求放松，将发展新党员作为支部的年度工作任务，甚至将某些投机分子突击发展到党内来，忽视了理想信念和为人民服务思想的培养，这些人在群众和上级面前满口的理想信念，骨子里却为如何实现个人利益最大化投机钻营。他们一进入领导队伍就想着如何当更大的官，发更多的财，并带领着周边的人一起违法乱纪，从而引起群众对党的严重不信任和愤恨。党员素质的退化是党内监督中存在的特别关键的问题。

　　2、预防为主，惩治为辅的监督方式，使违法乱纪行为更加隐秘和多样。预防在现实监督中程序性和形式性比较突出，基本属于治标状态，许多违法乱纪分子的违法乱纪行为并不发生在程序上而是发生在实体上。如：某一项目的腐败，问题并不出现在审批过程，而是出现在项目的实施（质量、标准、验收等）和利益回报上，真正的监督效果主要依靠事后惩治，形成威慑，警醒他人。这就使其他腐败分子的腐败手段和方式更加多样和隐秘，查处和惩治难度越来越大。

　　（二）监督范围和界限不明确，权力交叉重复，监督效果不充分。

　　1、党政合一的监督模式，使非党人员受到了党的处分；党内监督的决定性，使法律监督效果未获有力彰显。一是纪律监督主要是党的纪律检查委员会和政府的监察部（厅、局），以及其派驻各执法机关的纪检监察组（室）、党委任命的各执法机关的党委、党组。这些监督机关（机构）按照党的纪律及国家相关规定监督各单位及其工作员的行为，对违纪行为追究相关纪律责任。按职能分，纪检部门负责对共产党员的监督，监察部门负责对行政机关全体人员的监督，党组负责对本单位全体人员的监督。纪检监察合署办公后，职能合并，对相关人员的监督和处分变成了党纪政纪不分的处分，党内监督扩大到了非党人员范围。党组是党委在各执法机关设立的领导机构，由该单位党员行政长官组成，领导和监督该单位全体人员，决定该单位人员的评议和奖惩，其监督同样扩大到非党范围。这种党政合一的监督形式，导致党内责任与行政责任模糊，被监督人被动地接受处分而救济乏力。二是党委、党组的党政合一性和先党后政的管理模式，使行政监督的法律性受到党内监督的纪律性的覆盖，法律层面的关注度相对较弱，相当数量的违法乱纪者一次次地逃脱了法律的惩罚而变本加厉，最终酿成重大影响的腐败案件。

　　2、党内监督的特殊性，使人大监督处于有权无力的状态，这种状态导致了行政权、司法权的任性与难以约束，任性的权力产生了任性的行为，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害因这种任性而难以获得有效救济，社会矛盾增大。

　　3、救济渠道欠通畅和救济效果不理想，使舆论平台成了人们宣泄愤怒和不平的希望场所。纪律和法律救济达不到目的的当事人，希望借此披露事实真相，获取社会同情和支持，并通过社情民意来施压执法者。处于功利，舆论平台不问青红皂白地大肆宣传，使些小矛盾扩大成社会性的矛盾，使党和政府形象大受影响。党和政府为了化解矛盾，只得放下身段，出钱安慰愤怒和不平者，使国家法律监督处境尴尬。

　　（三）党委监督权决定国家监督权，党内监督效果高于国家监督效果，一定程度上弱化了国家法治。

　　1、党委是国家事务的最终决策者，先党内后法律的监督方式，使党内监督程序的进程和效果决定着法律监督程序的进程与效果，一旦党内监督认为不构成犯罪，司法审判的被动性，不可能主动要求纪检机关移交犯罪嫌疑人，犯罪嫌疑人就逃脱了法律惩罚。另外，进入司法程序的监督案件，党委、党组的政治考量决定着司法审判的方向，法律的惩治性未获充分体现。如：《中华人民共和国刑法》第三百八十四条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。”第三百八十三条规定：“对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚：（一）贪污数额较大或者有其他较重情节的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。（二）贪污数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产。（三）贪污数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产；数额特别巨大，并使国家和人民利益遭受特别重大损失的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。”“对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚。”第三百八十六条规定：“对犯受贿罪的，根据受贿所得数额及情节，依照本法第三百八十三条的规定处罚。索贿的从重处罚。”而实际监督中，一些贪污受贿、挪用公款符合判刑的党员并未受到刑罚处罚，一些贪污受贿数额特别巨大，并使国家和人民利益遭受特别重大损失者未被判处死刑。复议、诉讼中的功利和个人因素影响，产生了不合法、不合理的裁判；而立法机关对执法者的不依法行为却很少介入，即使有时介入，也因大局意识而流于形式。导致违法裁判得不到有效纠正而壮大了违法裁判者的胆量。时至今日，长官干预复议和诉讼的现象依然存在。法律面前人人平等的原则未获充分彰显。

　　2、党内监督效果高于国家监督效果，人们对党内监督的关注度高于对国家监督的关注度。一是立法和行政机关开展的相关执法检查过于普遍性和过程性，发现问题，以自我纠正为主，监督效果较低。二是国家监督的线索来源主要依靠公民、法人和其他组织的举报和请求，如果没有举报线索，国家监督机关基本处于无事可监或监而无果的状态。三是党的十八大以来开展的巡视工作，将党内监督作为国家监督的突出形式进行，使国人对党内监督的关注和认可度大大提升，在人们对贪官受到应有惩罚而拍手称快时，他们对这些贪官的现有级别、涉案金额、涉案范围的关注度也高于对其审判程序和所领刑罚的关注度。这一现象，无形中标志着人们对纪律监督的重视程度高于对法律监督的重视程度，对纪律规范的重视程度高于对法律规范的重视程度。法律权威的被弱视，一定程度上阻碍了国家法治的进程。

　　3、党集决策权与监督权于一身，使人们产生了党高于法的认识。一是在我国党委、党组即是决策者又是监督者。各级党委、党组对本地区、本单位进行普遍领导和监督，因党委、党组书记集决策与监督权于一身，他们的意志决定着本区域和本单位的方向，在决策中主要依靠的是其个人主观意志，其次才是国家法律；违法者向他们贿买的不是法权而是党权，所以往往是该书记违法乱纪，就涉及较大范围，许多知法犯法者不是其不懂法不畏法，而是其对党权的畏惧高于对法权的畏惧。二是纪委监督主要通过对党员的日常考察、考核、谈话、财产和活动报告、特殊活动的审批等形式进行，通过心理约束，促使党员遵纪守法；其次才是接受举报人的举报，查办违纪案件。这种监督方式，仍然是以党的纪律约束为主，通过纪律约束来实现法律约束。时至今日，人们向纪检监察部门检举的案件数大大高于向司法部门的检举数。这种党权高于法权的认识，无形中削弱了法律对人的行为的规范力和威慑力。

　　（四）行政监督上的重个人轻法人的监督方式，使行政行为规范性有待加强。

　　我国对执法者的监督方式多种多样，有法律的、纪律的、社会的等。对执法者的监督又分对法人的监督和对个人的监督。我国的法人监督主要是上级法人对下级法人的监督，这种监督具有大局性和形式性，法人因管理需要而产生的违法乱纪，往往受到上级法人的理解与宽容，从而壮大了被监督者的违法胆量，使违法乱纪行为深入发展。而这种行为的危害性远远大于个人行为的危害性。如：土地征收、房屋拆迁、国有资产管理中的违法乱纪行为等。对个人的监督主要通过内部党委、党组进行，党委、党组领导下的个人行为基本属于领导意志下的行为，个人违法往往代表着领导违法，所以一旦外部监督介入，领导基本都会为其掩盖和搪塞，甚至将之作为法人行为来对待，确实不能推诿，则由该违法乱纪者一人承担责任，使外部监督很难达到预期效果。

　　（五）社会监督弱势性和功利性，很难达到实际监督效果。

　　言路的不通畅，普通公民、法人管理上的相对性，以及个人功利性，他们的言论很难引起监督机关的重视和作为（实名举报除外）。个人利益引起的复议诉讼，有着严格的法律程序监督，其他监督机关更不会介入，这方面的个人监督效果完全被法律监督效果所取代，使其监督的社会性大大削弱。舆论监督是目前公民、法人和其他组织意见获得关注和重视的重要渠道，但监督的实施还需要依靠相关机关来进行，实施机关不作为，舆论监督就停留在舆论层面，达不到实际效果。加之舆论单位的官方性、法律约束性和功利性，并不是所有的社情民意都能通过这个渠道获得关注和重视，通过它获得权利救济的案例少之又少。所以舆论监督的效果是十分有限的。

三、构建新时代中国特色社会主义监督体系的设想

　　（一）坚持党对国家监督的绝对领导。从严依法治党，培养一支具有良好道德和法律素质的党员队伍，实现自律与他律的有机结合。

　　1、坚持党对国家监督的绝对领导。党是领导我们事业的核心力量，离开了党的领导，国家监督就失去了正确方向，国家权力就相互制约而不能相互配合。层级监督更是形同虚设。失去配合的权力，对社会的管理效率低下而成本高昂，这与社会主义优越性和法治性是不相符的。只有坚持党对国家监督的绝对领导，形成监督合力，违法乱纪行为才能得到有效制止。

　　2、从严依法治党。中国共产党是执政党，是国家事业的领导者，更是国家法制的创导者和执行者。制法者守法则法严，制法者违法则法废。只有将党的行为纳入国家法律规范之中，国家法律才能真正体现其权威与力量，党才能号令天下，领导群众。坚持党要管党，从严治党的方针，将党的行为完全纳入国家法律规范之中，对违反国家法律的党组织及党员按照国家法律追究法律责任，同时，按照党的纪律追究党内责任。使党成为一个政治清明、纪律严明、作风优良的坚强政党。

　　3、培养一支具有良好道德和法律素质的党员队伍，实现自律与他律的有机结合。我们党之所以能在28年内取得全国革命胜利，关键在于培养了一大批理想信念坚定，作风优良，勇于献身的党员。他们用自己的行动感动和带领着周围的人去为国家民族奋斗和牺牲，从而取得了广大人民的衷心拥护和支持。这些人直到现在还在用自己的行动践行着自己的理想和信念，从而带来了改革开放前30年的艰苦奋斗和廉洁清明。所以将党员质量作为党自身建设的第一要务是实现有效监督的最好办法。一是严格按照党的纲领和章程来培养和要求党员。杜绝按照政治需要发展和培养党员的现象，严格从理想信念和思想道德方面考验入党积极分子，使党员从追求进步、实现进步到为党工作始终有着坚定的理想信念和良好的道德基础。只有这样的人才能将党和人民的事业当成自己的事业，才能为共产主义奋斗终生，才能拒腐蚀永不沾。对经不起时代考验和蜕化变质的党员，要劝其退党；对严重破坏党的纪律，败坏党的声誉和形象的党员，要坚决开除出党。确保党的先进性与纯洁性。二是在树立牢固理想信念的基础上，不断培养党员的政治敏感性和洞察力。社会是不断发展变化的，人的思想必须随着社会的发展而发展，党的路线方针必然也要不断调整和发展，这就需要党员具有良好的政治敏感性和社会洞察力，要与时俱进地发展自己的思想与奋斗目标，将这种思想通过集中统一发展成党的路线方针政策，使党无论在思想上还是在行动上始终走在人类的前列。三是将党纳入群众的监督之中。理想信念是自律的基础，但坚定的理想信念，并不一定能代表党员能做一个群众拥戴的领导，党要真正成为人民群众拥戴的党，还必须将自己纳入群众的监督之中，虚心听取群众意见和建议，主动接受人民群众监督，不断纠正自己的缺点和错误。只有这样，党才能成为人民真正信任的党，人民才能永远和我们站在一起。

　　（二）建立国家监察委员会，实行党委领导下的立法、行政、司法、监察四权相互配合、相互监督、相互制约。

　　建立国家监察委员会是党的十九大确立的国家监督体制，建立一个什么样的监察委员会才能真正体现国家监督的效果，实现国家政治清明，是目前摆在全国人民面前的大课题。

　　1、监察权独立于立法、行政、司法权，职能上集纪检监察和部分检察权于一身，监察对象覆盖全体国民，尤其是国家机关和国家工作人员。撤销纪检监察机关，检察院独立行使留置权、逮捕权、起诉权和司法监督权。

　　2、完善立法、行政、司法、监察四权相互配合、相互监督、相互制约机制。人大从最高权力机关角度，对其他三权行使最高监督权，其监督对象：一是监督行政、司法、监察机关及其长官的履职行为，对这些机关的违法行为进行弹劾、问责和罢免；二是监督宪法、法律的实施和合宪性审查，对违宪行为进行纠正和问责；三是协调行政、司法、监察机关关系，制止三机关怠权、越权、滥权和不配合行为。政府行使执行权，负责对国家法律、政策的贯彻实施，确保社会安宁和经济发展，监督下级行政机关依法行政，对违法乱纪者提交监察委员会追究责任。检察院将反贪污贿赂、渎职和查处利用公权侵害公民人身权财产权行为等权力集中到监察委员会，独立行使留置权、逮捕权、起诉权和司法监督权。法院独立行使审判权。国家机关及其工作人员违法乱纪行为，由监察委员会立案调查，交检察院留置、逮捕和起诉，由法院审判。不符合起诉条件的，按照党和行政纪律追究违纪责任，对处理结论不服，可以向人大常委会或上级监察机关申诉，也可以向人民法院提起诉讼。

　　3、强化党对四权的绝对领导。一是各级党委常委委员兼任立法、行政、司法、监察首长，体现党对四权的直接领导。二是加强四权机关内部党委、党组的建设，防止四权制约产生的负面效应。各权力行使必须在本党委、党组集体意志下依法进行，否则提交人大弹劾和问责。避免各权力机关利用公权突显自己和弱化他权的现象，使各权行使始终处于良性运作状态，即体现了国家法律的治理效果，又避免了各权力机关相互制约所产生的负面效应，更彰显了党对国家的绝对领导。

　　（三）加大对党政主要领导的监督力度。

　　从纪检监察的情形看，我国目前被查处的腐败分子，大多是党政一把手。这些人之所以腐败，主要原因是权力失去了监督制约，一人独大。他们掌握着下面全体干部职工的命运，干部职工为了自己的前途，不得不盲目服从。党委、党组书记一发话，其他成员很少提不同意见，许多成员甚至还成为附庸。上级监督的形式性，决定其监督不可能深入该单位实际，就算有人举报到监督部门，因系集体讨论决定，处理也就不了了之。久而久之，相关人员胆子越来越大，导致一人腐败，集体腐败。所以加大对党政主要领导的监督力度，对治理和消灭腐败有着十分重要的意义。

　　1、把好选人用人关，将道德高尚、作风优良、业务精湛的优秀党员选入领导队伍，把好监督基础关。实行党政分离制，党组书记不兼任行政职务，党政领导相互配合、相互监督、相互制约。

　　2、充分发挥民主集中制的监督作用。党采取民主集中的议事方式，在于广泛吸收群众的意见建议，通过调查研究，作出有效决策，避免一言堂和官僚主义。一是党委、党组会议（含行政工作会议），实行民主讨论决策，党政一把手作为

　　普通成员只有一票表决权，在形不成多数的情况下，由一把手最终决策。二是实行谁决策谁负责制度，谁最终拍板就由谁负主要责任，其他人负次要责任。三是充分发挥监察机构的监督作用，部门和单位监察机构由监察委员会派驻，独立于党委、党组之外，参与决策，决策失误，与会监察人员负监察责任。四是将社会和群众评议纳入政绩考核内容，实行具体实绩与社会效果的统一。

　　3、加强对干部的了解与培养，对党委、党组拟任和已任的干部由组织人事部门参与考察，坚决取缔以得票多数来决定晋升的用人方式，对坚持原则、作风过硬、敢于得罪人的优秀干部，实行破格提拔，对违法违规提拔任用的干部予以撤销，并追究相关决策人员的责任。

　　4、实行决策与资源配置脱钩，一切资源配置由相关部门决策后，一律按照市场机制配置，决策机关进行监督，承担相关决策和监督责任。

　　5、实行违法决策责任终身追究制，对主观上违法决策者，终身追究相关责任，倒逼决策者自觉遵纪守法。

　　6、加强审计和财政监督，杜绝现金交易，对监督中发现的违法违纪行为，立即提交监察机关追究责任。

　　（四）加强制度建设，提高立法质量，为国家治理提供良好的制度保障。

　　良法乃治国之利器，没有良好的法律制度，就不会有良好的国家治理效果。监督是国家法治的组成部分，没有良好的制度作保障，再科学的体制机制也显现不出良好的社会治理效果。完善国家法制，提高立法质量，是实现良性国家监督和国家政治清明的必由之路。

　　（五）建立健全良好的社会监督机制，畅通社会监督渠道，重视和引导人民群众依法行使监督权。

　　良好的社会监督是国家监督体系的重要组成部分。经验证明，没有良好的社会监督，国家监督要么成为形式，要么成为弄权者的舞台。畅通社会监督渠道，重视和引导人民群众依法行使监督权，是完善我国监督体系的必然要求。

　　1、充分发挥人民代表、政协委员的监督作用。积极引导人民群众参与国家政治，依法行使民主监督权。实行真正的代表、委员民选制，对不能真正代表人民履行参政议政和监督职责的代表和委员，选民有权立即取消其资格。

　　2、畅通民众举报投诉渠道，对有事实和证据的举报，监督机关要立即立案调查，对不实或挟私报复的举报，按照情节程度追究相关责任。

　　3、重视和规范舆论监督，鼓励新闻媒体如实报道相关国家行为和群众诉求，杜绝功利性和不加甄别的报道。对积极正义的新闻报道予以表扬，对虚假和造成不良社会影响的报道予以责任追究。

　　（六）加大打击力度，严惩违法乱纪行为。

　　再好的制度都是人制定和执行的，不可能穷尽一切社会行为，再良善的人都摆脱不了自私的本性，总会尽可能实现自身利益最大化。突破和违反制度约束，攫取法外利益是任何社会的人都不可能避免的事情。加大打击力度，从外部对违法乱纪者和试图违法乱纪者施以压力，使其不敢腐和不能腐。

　　（七）严格监督责任，对监督不力者依法追究责任。

　　监督不仅是权力，更是责任。没有责任感和义务感的人，就不会成为一个真正的监督者。监督者不仅要有良好的监督责任意识，还要有良好的心理素质和监督能力，要有“舍得一身刮，敢把皇帝拉下马”的拼劲。同时更要有敢于接受他人监督的勇气，一个只愿意监督别人而不愿接受他人监督的人，其心不正，其胆不壮，其腰不直。只有勇于将自己置于他人监督之下的人，才能真正监督好他人。严格监督责任，对监督不力的单位和个人依法追究责任，是实现良好监督的基本要求。

　　总之，构建科学有力的监督体系，是国家长治久安、兴旺发达的必然选择，离开了有力的监督，国家权力就会肆无忌惮。我们要在本世纪中叶全面实现四个现代化，就必须充分发挥全体共产党员先锋模范作用，严肃党的纪律，团结、带领全国各族人民奋力拼搏。我们必须深化政治体制改革，将国家权力全面装入制度的笼子，使国家权力、人民利益制度化、法制化。使国家权力真正成为全心全意为人民服务的权力。

　　【作者介绍】贵州省人民政府法制办副调研员，法学硕士。
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